L’accord UE-Mercosur : un retard d’un quart de siècle et le prix du sable mouvant institutionnel

Synopsis.

Le parcours prolongé de vingt-cinq ans de l’accord de partenariat UE-Mercosur constitue une étude de cas marquante sur le sable mouvant institutionnel, révélant comment la structure actuelle de gouvernance de l’Union européenne lui a coûté une opportunité stratégique cruciale.

Si une « Europe fédérale » plus agile et unifiée, avec un vote à la majorité sur la politique étrangère et commerciale, avait existé, un accord aurait pu être conclu dès 2015. L’incapacité de l’UE à agir avec détermination trouve ses racines dans son déficit structurel — la doctrine de la « souveraineté partagée » et l’exigence persistante de l’unanimité qui permet aux préoccupations politiques nationales d’un seul État membre (comme celles des agriculteurs français) de paralyser les initiatives stratégiques pour l’ensemble du bloc.

L’UE a manqué l’occasion de consolider sa position mondiale principale dans la région Mercosur avant que la Chine ne devienne le premier partenaire commercial du bloc et une source dominante de financement. Ce délaissement diplomatique et cette lenteur ont considérablement réduit la valeur stratégique de l’accord au moment où il a été politiquement conclu.

Un accord conclu en 2015 aurait apporté des avantages préventifs significatifs à l’UE :

• Primauté stratégique : Cela aurait renforcé l’influence de l’UE, lui permettant d’agir depuis une position de domination et de contrer efficacement la montée économique rapide de la Chine dans la région.
• Sécurité des ressources : Cela aurait offert à l’UE un accès plus sûr et plus rapide aux matières premières critiques essentielles aux transitions verte et numérique, telles que 25 des 34 matières premières critiques désignées présentes en Amérique latine.
• Diversification des chaînes d’approvisionnement : L’UE aurait pu prendre de l’avance dans la réduction des risques liés à ses chaînes d’approvisionnement, en sécurisant des ressources comme le lithium (crucial pour les batteries des véhicules électriques) et potentiellement de nouvelles sources d’énergie comme le gaz naturel liquéfié (GNL) provenant des champs de Vaca Muerta en Argentine, tout en renforçant sa quête d’autonomie stratégique.

L’histoire UE-Mercosur est un avertissement : la conception institutionnelle, caractérisée par un consensus intergouvernemental lent, constitue une menace directe pour la capacité de l’Europe à agir rapidement et avec détermination dans un paysage mondial compétitif.

L’accord de partenariat UE-Mercosur : une alliance opportune ou une occasion manquée ?

1. L’accord de partenariat UE-Mercosur

L’accord de partenariat entre l’Union européenne (UE) et le Mercosur (Argentine, Brésil, Paraguay et Uruguay) représente l’aboutissement de vingt-cinq années de négociations complexes. Si ratifié, il créerait l’une des plus grandes zones de libre-échange au monde, reliant plus de 718 millions de personnes et établissant un marché qui représente près de 25 % du PIB mondial. Né d’un processus diplomatique long et souvent difficile, cet accord vise à démanteler les barrières commerciales, à favoriser l’intégration économique et à forger une alliance stratégique entre deux grands blocs mondiaux. Sa forme finale reflète cependant un équilibre délicat entre intérêts concurrents, exigences actualisées en matière de durabilité et pressions d’un paysage géopolitique en rapide évolution.

1.1. Le parcours de négociation de 25 ans : une chronologie détaillée  

Le chemin vers l’accord UE-Mercosur a été long et marqué par des priorités politiques changeantes et des vents économiques contraires. Cette chronologie étendue souligne les complexités inhérentes à la négociation d’un accord global entre deux blocs divers et intérieurement divisés.

• 1995 : Conception initiale. Les bases de l’accord actuel ont été posées avec la signature de l’Accord cadre de coopération interrégionale, entré en vigueur en 1999 et conçu comme une étape vers une pleine association bi-régionale.
• 28 juin 2019 : Premier accord politique. Après près de deux décennies de discussions, les négociateurs ont atteint un accord politique sur le texte du pilier commercial, marquant une avancée significative.
• mars 2023 : Relance des négociations. Le processus a été relancé pour répondre aux nouvelles exigences des deux parties. L’UE a recherché des engagements de durabilité plus forts et plus contraignants, en particulier concernant le changement climatique et la déforestation, tandis que le Mercosur a revendiqué une plus grande marge de manœuvre pour son développement industriel.
• 6 décembre 2024 : Accord politique final. Après des négociations intensives, l’UE et les quatre membres fondateurs du Mercosur ont conclu un second accord politique actualisé sur le pilier commercial.
• Chemin vers la mise en œuvre. L’accord n’est pas encore en vigueur. Il doit encore franchir une série d’obstacles procéduraux critiques, notamment une signature finale, le consentement du Parlement européen (PE), et un processus complexe d’adoption et de ratification qui peut impliquer les parlements des 27 États membres de l’UE.

1.2. Composantes principales de l’accord : Une répartition sectorielle  

Le cœur commercial de l’accord est la libéralisation réciproque du commerce des biens et services, conçue pour libérer un potentiel économique significatif en supprimant les tarifs et les barrières non tarifaires.

Biens industriels L’accord supprimera les droits d’importation du Mercosur sur 91 % des importations en provenance de l’UE. Cela représentera un coup de pouce significatif pour les exportateurs européens, qui font actuellement face à des tarifs élevés. Les principales libéralisations comprennent :

• Automobiles : Des tarifs allant jusqu’à 35 % seront supprimés.
• Machines : Des tarifs variant de 14 à 20 % seront éliminés.
• Produits chimiques : Des tarifs pouvant atteindre 18 % seront progressivement supprimés.
• Produits pharmaceutiques : Des tarifs allant jusqu’à 14 % seront supprimés.

Produits agricoles Pour les exportations les plus compétitives du Mercosur, l’accord instaure un système de contingents tarifaires (TRQ), qui accordent un accès préférentiel ou exempt de droits pour des quantités spécifiées de produits sensibles. Ce système est conçu pour ouvrir le marché de l’UE tout en protégeant les agriculteurs européens d’un afflux non régulé d’importations. Il est essentiel de noter que ces quotas reflètent en grande partie les volumes commerciaux existants mais représentent un accès formalisé et garanti au marché de l’UE. Les quotas clés incluent :

• Boeuf : 99 000 tonnes avec un tarif bas de 7,5 %.
• Volaille : 180 000 tonnes, échelonnées sur cinq ans.
• Sucre : Un quota préexistant de 180 000 tonnes pour le Brésil deviendra exempt de droits pour les besoins du raffinage.
• Éthanol : Un quota exempt de droits de 450 000 tonnes pour l’industrie chimique et un quota à droits réduits de 200 000 tonnes pour d’autres usages seront ouverts.

Indications géographiques (IG) L’accord offrira une protection juridique à 344 produits alimentaires et boissons européens distincts, tels que le Champagne et le jambon de Parme, contre les imitations sur les marchés du Mercosur. Cette mesure permet aux producteurs européens de renforcer leur identité de marque et leur position sur le marché.

Services et marchés publics Le pacte vise à ouvrir les marchés des marchés publics gouvernementaux du Mercosur aux entreprises de l’UE et à libéraliser le secteur des services. Pour les opérateurs de l’UE, cela crée un avantage de « premier arrivé », car le Mercosur n’a pas encore conclu d’accord similaire avec un autre partenaire commercial majeur.

1.3. Dispositions réglementaires et de durabilité.

En réponse à une forte pression de la société civile et de plusieurs États membres de l’UE, l’accord de 2024 intègre des dispositions réglementaires et de durabilité renforcées de manière significative.

• Commerce et développement durable (CDD) : Le chapitre CDD contient des engagements à respecter les normes multilatérales du travail et environnementales. Pour la première fois dans un accord de libre-échange (ALE) de l’UE, l’Accord de Paris sur le changement climatique est désigné comme un « élément essentiel ». Cette classification cruciale fournit une base juridique pour suspendre les concessions commerciales si une partie est reconnue en non-conformité avec ses engagements climatiques. Cependant, la formulation de cette clause est plus faible que dans les accords de l’UE avec le Royaume-Uni et la Nouvelle-Zélande, ne s’appliquant que si une partie se retire formellement de l’Accord de Paris.
• Déforestation et droits du travail : L’accord inclut des engagements spécifiques pour lutter contre la déforestation et respecter les normes fondamentales du travail telles que définies par l’Organisation internationale du travail (OIT). Une annexe du chapitre CDD précise que chaque partie « devra mettre en œuvre des mesures… pour prévenir toute déforestation supplémentaire. »
• Mécanisme de Réclamation pour Non-Violation : Une nouveauté controversée a été incluse, sujette à des interprétations très divergentes. Les responsables de l’UE considèrent cette clause comme basée sur le modèle standard de non-violation de l’OMC, permettant à une partie de réclamer qu’une mesure, bien qu’elle ne viole pas techniquement l’accord, annule ou compromet néanmoins les bénéfices attendus. À l’inverse, les négociateurs du Mercosur la perçoivent comme un « mécanisme de rééquilibrage ». Une fiche d’information du gouvernement brésilien précise explicitement que ce mécanisme permet l’arbitrage et la compensation si de futures mesures unilatérales de l’UE, telles que le Règlement UE sur la déforestation (EUDR), « perturbent l’équilibre » des concessions négociées. Cela crée une voie potentielle pour le Mercosur afin de contester la mise en œuvre des régulations environnementales de l’UE et d’exiger un accès supplémentaire au marché en compensation.

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2. Analyse des Bénéfices Mutuels  

Malgré une opposition interne importante et des pressions géopolitiques externes, l’UE et le Mercosur ont été motivés à finaliser cet accord par une logique économique et stratégique convaincante. Le calcul central pour les deux parties repose sur la recherche d’un accès au marché, la diversification économique et une compétitivité globale accrue.

2.1. Gains Projetés pour l’Union Européenne  

Pour l’Union Européenne, l’accord représente une opportunité importante d’élargir son empreinte économique dans un marché historiquement protégé mais à fort potentiel.

• Économies sur les droits de douane : Le bénéfice le plus immédiat et quantifiable est la suppression des droits de douane, qui devrait permettre aux entreprises de l’UE d’économiser environ 4 milliards d’euros annuellement, un montant quatre fois supérieur aux économies issues de l’ALE UE-Japon.
• Accès au marché amélioré : Les exportateurs européens bénéficieront d’un accès préférentiel dans plusieurs secteurs. Cela est particulièrement avantageux pour les biens industriels à forte valeur ajoutée, tels que les véhicules et les machines, ainsi que dans les secteurs des services et des marchés publics, où les entreprises européennes disposent d’un avantage concurrentiel important.
• Protection de la propriété intellectuelle : La protection juridique de 344 indications géographiques européennes préservera les produits agricoles de grande valeur contre la contrefaçon, permettant ainsi aux producteurs européens de renforcer la valeur de leur marque et d’obtenir des prix premium.
• Avantage du premier entrant : En concluant le premier accord commercial majeur avec le bloc Mercosur, les opérateurs européens obtiennent une avance stratégique sur leurs concurrents mondiaux pour accéder à un marché de plus de 270 millions de consommateurs.

2.2. Gains projetés pour Mercosur

Pour le bloc Mercosur, l’accord constitue une voie essentielle pour moderniser ses économies, attirer des investissements et garantir un accès stable à l’un des plus grands et précieux marchés consommateurs au monde.

• Exportations agricoles : L’accord officialise et garantit un accès préférentiel pour les principaux produits agricoles de Mercosur, notamment le bœuf, la volaille et le sucre. Bien que les quotas soient modestes par rapport aux volumes totaux des échanges, ils offrent prévisibilité et cadre stable pour les industries clés à l’export.
• Croissance économique et bien-être : Les modèles économiques prévoient des avantages macroéconomiques concrets pour l’ensemble du bloc, l’accord étant estimé augmenter le PIB global de Mercosur de 0,3% et le bien-être de 0,2%. Il convient toutefois de noter que ces gains ne seront pas répartis uniformément ; le Paraguay, par exemple, devrait connaître une légère baisse du PIB (-0,1%) et du bien-être (-0,2%).
• Impact positif sur le marché du travail : L’accord devrait entraîner des augmentations réelles des salaires tant pour les travailleurs qualifiés (0,3%) que pour les travailleurs non qualifiés (0,4%) dans les pays du Mercosur.
• Investissement et intégration mondiale : En s’alignant sur les normes de l’UE et en ouvrant ses marchés, le Mercosur devrait devenir une destination plus attractive pour les investissements directs étrangers (IDE), facilitant ainsi une intégration plus profonde de ses économies dans les chaînes de valeur mondiales.

Ces bénéfices économiques projetés ne racontent cependant qu’une partie de l’histoire. Le contexte géopolitique plus large a transformé cette négociation commerciale en un impératif stratégiquement crucial pour les deux parties.

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3. L’impératif géopolitique et stratégique  

L’accord UE-Mercosur transcende le calcul traditionnel de l’économie commerciale. À une époque marquée par une intensification de la rivalité entre grandes puissances, des vulnérabilités dans les chaînes d’approvisionnement et une incertitude géoéconomique, ce partenariat constitue une manœuvre géopolitique majeure. Pour les deux blocs, il représente un effort stratégique visant à bâtir une alliance puissante, diversifier les dépendances et assurer leurs places respectives dans un ordre mondial réorganisé.

3.1. La quête d’autonomie stratégique de l’UE  

Pour l’Union européenne, l’accord est une pierre angulaire de son ambition d’atteindre l’autonomie stratégique — la capacité d’agir de manière indépendante sur la scène mondiale en réduisant les dépendances critiques vis-à-vis de partenaires potentiellement peu fiables.

• Diversification des chaînes d’approvisionnement : L’accord est au cœur de la stratégie de l’UE pour réduire les risques liés à ses chaînes d’approvisionnement, en particulier pour les matériaux essentiels à ses transitions écologique et numérique. Cela s’aligne directement avec les objectifs des principales stratégies de l’UE telles que le Global Gateway et la Critical Raw Materials Act (CRMA). L’Amérique latine est une source vitale pour 25 des 34 matières premières critiques (MPC) désignées par l’UE.
• Sécurisation des minéraux critiques : L’accès au « triangle du lithium » (Argentine, Bolivie et Chili) et aux vastes réserves de cuivre du Chili et du Pérou est indispensable à la production de batteries pour véhicules électriques et technologies d’énergie renouvelable. La demande de lithium de l’UE devrait à elle seule augmenter de 21 fois d’ici 2050.
• Nouvelles sources d’énergie : L’accord pourrait ouvrir de nouveaux partenariats énergétiques, comme la sécurisation de gaz naturel liquéfié (GNL) provenant des vastes gisements de gaz de schiste Vaca Muerta en Argentine, diversifiant ainsi davantage l’UE par rapport à ses fournisseurs historiques d’énergie.

3.2. L’effort du Mercosur pour la diversification du marché

Pour les pays du Mercosur, la raison stratégique est tout aussi convaincante, motivée par la nécessité d’assurer un accès à un marché stable et à forte valeur ajoutée et de contrebalancer une dépendance croissante excessive à un seul partenaire économique.

• Contrer la dépendance à la Chine : Un moteur principal pour le Mercosur est d’atténuer sa dépendance économique de plus en plus asymétrique vis-à-vis de la Chine. Au cours des deux dernières décennies, la Chine est devenue le principal partenaire commercial du bloc et une source dominante d’investissements et de financements. L’accord avec l’UE offre une alternative puissante, permettant aux nations du Mercosur de diversifier leurs partenariats internationaux et de réduire leur vulnérabilité à l’influence économique et politique d’une puissance mondiale unique.
• Sécuriser un marché clé : L’accord garantit un accès préférentiel au vaste et prévisible marché de l’UE, offrant une destination stable pour les principales exportations du Mercosur et favorisant une sécurité économique à long terme.

Si les justifications stratégiques de l’accord sont claires, elles sont assorties de controverses importantes et de risques géopolitiques qui remettent en cause sa viabilité à long terme et sa valeur ultime.

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4. Un pacte controversé : perception publique et dangers géopolitiques  

Sous la narration officielle d’un bénéfice mutuel se cache un accord profondément controversé, marqué par une opposition féroce de la part d’acteurs clés et assombri par des risques géopolitiques importants. Cela a conduit à une réévaluation critique de son calendrier et de sa valeur stratégique finale, soulevant la question de savoir s’il s’agit d’une alliance tournée vers l’avenir ou d’un pacte arrivé trop tard dans un monde fondamentalement changé.

4.1. Perspectives opposées : opposition des parties prenantes dans l’UE et le Mercosur  

L’accord a révélé des divisions profondes au sein des deux blocs, opposant de puissants groupes d’intérêts nationaux les uns aux autres.

Préoccupations au sein de l’Union européenne	Préoccupations au sein du bloc Mercosur
Secteur agricole : Les syndicats d’agriculteurs, notamment en France, en Pologne et en Irlande, ont exprimé une forte opposition. Ils craignent d’être contraints à une concurrence déloyale avec les importations agricoles du Mercosur, telles que le bœuf et la volaille, qui sont produits selon des normes environnementales, de bien-être animal et de travail différentes et souvent moins strictes.	Secteur industriel : Des industries clés, notamment les secteurs automobiles en Argentine et au Brésil, ont exprimé de graves inquiétudes quant à leur capacité à rivaliser avec les importations libéralisées de produits manufacturés de l’UE. Une étude d’impact a estimé que l’accord pourrait mettre 32 000 emplois en danger rien que dans le secteur automobile argentin.
Groupes environnementaux et de défense des droits de l’homme : Les ONG et les organisations de la société civile soutiennent que l’accord accélérera la déforestation en Amazonie et dans d’autres écosystèmes vitaux. Ils affirment que la demande accrue de l’UE pour le bœuf et le soja entraînera l’expansion de l’élevage bovin et de l’agriculture industrielle, mettant en danger l’environnement et les droits des communautés autochtones.	Syndicats : Dans une déclaration commune, la Confédération européenne des syndicats (CES) et le Coordinateur des syndicats du Cône Sud (CCSCS) ont rejeté l’accord « tel quel », citant l’absence de mécanismes efficaces pour protéger les droits des travailleurs et préserver des emplois décents face à une concurrence internationale accrue.

4.2. Une évaluation concluante : un accord arrivé trop tard dans un monde changé  

Une analyse critique suggère que la valeur stratégique de l’accord pour l’UE est gravement réduite par son calendrier, car il tente de sécuriser une position dans une région dont le paysage géopolitique et économique a déjà été remodelé par d’autres puissances mondiales.

Argument 1 : Un marché déjà conquis L’UE arrive en retard sur un marché désormais fortement influencé par des concurrents stratégiques. Au cours des deux dernières décennies, la Chine est devenue le principal partenaire commercial du Mercosur ainsi qu’une source majeure de financement et d’investissements directs étrangers. Durant cette même période, la part de l’UE dans le commerce avec le bloc a diminué de façon continue. Ce changement a été exacerbé par une période de négligence diplomatique, illustrée par un intervalle de huit ans sans sommets UE-Amérique latine entre 2015 et 2023. Lorsque l’UE s’est réengagée, la Chine avait déjà consolidé sa domination économique dans la région.

Argument 2 : Le risque d’une entrée « par la porte dérobée » L’accord présente une vulnérabilité critique dans le dispositif de sécurité économique de l’UE à travers le risque de déviation commerciale. Il s’agit d’un scénario dans lequel des marchandises provenant d’un pays tiers, comme la Chine, pourraient être transformées de manière minimale dans un pays du Mercosur afin de contourner les tarifs douaniers de l’UE et d’accéder préférentiellement au marché européen. Bien que l’accord inclue des protocoles sur les Règles d’Origine (RoO) destinés à empêcher cela, le danger persiste que ces règles puissent être contournées ou exploitées. Cela pourrait permettre à un concurrent stratégique de tirer parti de l’accord, transformant un pacte conçu pour étendre l’influence en une « porte dérobée » qui fragilise la base industrielle de l’UE elle-même.

Argument 3 : BRICS. Avant que les BRICS et la Chine ne redéfinissent le commerce mondial, l’Accord de Partenariat UE-Mercosur était essentiel à l’autonomie du Mercosur, à la défense industrielle et à la cohésion du bloc. Il contrait l’hégémonie américaine en alignant le Mercosur avec l’UE, favorisait la réindustrialisation via des phases progressives de suppression des tarifs douaniers et cherchait à stabiliser le processus d’intégration fracturé du Mercosur. Cependant, l’essor des BRICS—en particulier la prédominance de la Chine—a modifié l’attraction commerciale du Mercosur, rendu les exportations de matières premières plus rentables et diminué l’urgence des réformes internes. Aujourd’hui, les bénéfices économiques attendus de l’EUMPA sont modestes, et ses exigences juridiques contrastent avec la flexibilité de la coopération des BRICS. L’Accord joue désormais un rôle stratégique de couverture, offrant au Mercosur une certaine marge de manœuvre et diversification pour éviter une dépendance totale à la Chine, bien que son importance soit atténuée et que son rôle soit plus celui d’une assurance géopolitique que d’une nécessité fondamentale

Ces dangers, combinés à une opposition interne féroce, alimentent directement les obstacles pratiques et redoutables auxquels l’accord est désormais confronté dans le processus de ratification.

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5. Naviguer dans le labyrinthe de la ratification  

L’accord politique conclu en décembre 2024 n’est qu’une étape, pas la destination finale. L’accord UE-Mercosur doit désormais franchir une série redoutable d’obstacles politiques et procéduraux au sein de l’UE, où de profondes divisions entre États membres et des questions juridiques complexes jettent une ombre profonde d’incertitude sur son approbation finale.

5.1. Une Union divisée : prises de position des États membres  

L’accord ne bénéficie pas de l’appui universel au sein de l’Union européenne ; au contraire, il a révélé une fracture claire entre les États membres aux priorités économiques et politiques concurrentes.

• Opposition vocale : Un bloc de pays a publiquement exprimé une forte opposition ou de profondes réserves. La France, soutenue par son puissant lobby agricole, a été la critique la plus en vue, invoquant des inquiétudes concernant la concurrence déloyale pour ses agriculteurs et des normes environnementales insuffisantes. Elle est rejointe par la Pologne, la Lituanie et l’Autriche, tous principalement motivés par la nécessité de protéger leurs secteurs agricoles domestiques.
• Soutien prudent : De l’autre côté, certains États membres ont exprimé leur soutien à l’accord. La Lettonie, par exemple, a publiquement affirmé qu’elle bénéficierait des nouvelles opportunités commerciales créées par l’accord, soulignant les gains potentiels pour ses industries orientées vers l’exportation.

5.2. Le parcours procédural et les manœuvres politiques

Le chemin vers la ratification est semé de complexités procédurales, et la Commission européenne envisagerait des manœuvres stratégiques pour surmonter les blocages potentiels.

• Procédure standard pour un accord « mixte » : Parce que l’accord de partenariat couvre des domaines relevant à la fois de la compétence exclusive de l’UE (comme le commerce) et de la compétence partagée avec les États membres (comme la coopération politique), il est considéré comme un accord « mixte ». La procédure standard pour un tel accord exige l’unanimité au sein du Conseil, ce qui signifie qu’un seul État membre peut exercer un droit de veto. Ensuite, l’accord doit être ratifié par les 27 parlements nationaux (et dans certains cas, régionaux).
• La stratégie du « fractionnement » : Pour contourner le risque d’un veto national, la Commission européenne peut tenter de « fractionner » l’accord en deux textes juridiques distincts. Cette stratégie isolerait les éléments « uniquement commerciaux », qui relèvent de la compétence exclusive de l’UE, des aspects politiques et de coopération. La partie commerciale pourrait alors être adoptée par un vote à la majorité qualifiée (VMQ) au Conseil, suivi du consentement du Parlement européen. Cela mettrait effectivement les parlements nationaux de côté sur les dispositions commerciales centrales et empêcherait un seul pays de bloquer l’ensemble de l’accord.
• Défis juridiques et parlementaires : Même avec cette stratégie, l’accord fait face à d’autres obstacles. Un groupe de députés européens pourrait tenter de bloquer l’accord, et l’affaire pourrait être portée devant la Cour de justice européenne pour statuer sur la légalité de la procédure de fractionnement, une démarche qui entraînerait de nouveaux retards importants et des incertitudes.

Le parcours long et tortueux de l’accord UE-Mercosur est plus qu’un simple défi politique ; c’est un symptôme puissant d’un problème structurel profond dans la conception institutionnelle même de l’Union européenne.

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6. Une analyse contrefactuelle : l’opportunité manquée de 2015 et l’argument pour une Europe fédérale

La saga EU-Mercosur, avec ses vingt-cinq ans de négociations et ses obstacles persistants à la ratification, sert d’exemple puissant des inefficacités structurelles intégrées dans le modèle de gouvernance actuel de l’Union européenne. Cette histoire de retard et de compromis invite à un examen critique de ce qui aurait pu être fait et de ce qui est nécessaire pour que l’UE agisse de manière décisive en tant que puissance mondiale au XXIe siècle.

6.1. L’hypothèse de 2015 : une Union plus stratégique

Une analyse contrefactuelle suggère fortement qu’un accord conclu vers 2015 aurait été bien plus stratégiquement avantageux pour l’Union européenne. Si l’UE avait pu agir plus rapidement et de manière plus unie, elle aurait pu consolider sa position en tant que principal partenaire commercial, d’investissement et financier du Mercosur avant que l’influence économique de la Chine dans la région n’atteigne son apogée. Un accord conclu en temps opportun aurait placé l’UE dans une position plus sécurisée et dominante aujourd’hui, en ce qui concerne l’accès aux matières premières critiques, aux nouvelles sources d’énergie et aux marchés consommateurs en expansion, anticipant efficacement une avancée stratégique clé d’un rival mondial.

6.2. La Cause Fondamentale : Un Déficit Structurel dans la Gouvernance de l’UE  

La lenteur de l’UE dans les domaines géopolitiques et commerciaux n’est pas accidentelle ; c’est une conséquence directe de sa conception institutionnelle fondatrice. La structure actuelle de gouvernance à plusieurs niveaux de l’UE repose sur la doctrine de la « souveraineté partagée », qui crée des conflits institutionnels inhérents. En effet, la « souveraineté partagée » implique une diffusion du pouvoir à travers plusieurs niveaux et acteurs sans aucune hiérarchie entre les revendications de souveraineté qui permettrait de contenir les conflits entre eux.

De manière cruciale, l’exigence persistante de la unanimité pour les décisions clés de politique étrangère et la ratification des traités internationaux engendre un système sujet à la paralysie.

Cela permet aux préoccupations politiques internes d’un seul État membre de faire échouer des initiatives stratégiques bénéfiques pour l’Union dans son ensemble. Ce système de prise de décision intergouvernementale, où les intérêts nationaux de 27 membres doivent être minutieusement alignés, contraste fortement avec l’agilité des États souverains et contribue au « déficit démocratique » perçu de l’UE ainsi qu’à son incapacité à réagir rapidement aux opportunités et menaces mondiales.

6.3. La Solution Fédérale : Un Argument en Faveur d’une Action Décisive  

Le parcours difficile de l’accord UE-Mercosur n’est pas un échec isolé, mais une illustration d’un problème systémique qui nécessite une réforme institutionnelle plus profonde vers un modèle plus fédéral. Une hypothétique Europe Fédérale, dotée de compétences claires et exclusives en matière de politique étrangère et commerciale, d’un exécutif unifié, et de l’usage généralisé du vote à la majorité, pourrait négocier et ratifier des accords stratégiques avec la rapidité et la détermination requises dans l’environnement concurrentiel actuel.

Cependant, la voie vers une telle structure est bloquée par un « paradoxe de souveraineté » fondamental : ce sont précisément les élites nationales qui devraient céder du pouvoir qui doivent unanimement accepter une réforme diminuant leur propre statut constitutionnel, rendant ainsi une transition fédérale complète politiquement improbable dans les conditions actuelles.

Sans réformes fondamentales qui l’amènent plus près de ce modèle fédéral, l’Union européenne restera exposée au risque de manquer des opportunités stratégiques, de réagir trop lentement aux évolutions géopolitiques, et de céder de l’influence à des rivaux mondiaux plus agiles et déterminés. L’histoire UE-Mercosur doit donc être considérée comme un avertissement : dans un monde qui ne fait pas de pause, la paralysie institutionnelle constitue une menace directe à la prospérité et à la sécurité à long terme de l’Europe.